“Clausola No Russia/Bielorussia”: stato dell’arte sugli obblighi per gli esportatori dell’UE

Il presente contributo ha lo scopo di fornire agli operatori un aggiornamento pratico sugli impatti operativi connessi alla clausola “No Russia/Bielorussia”, nonché indicazioni per il suo corretto utilizzo in conformità alla normativa vigente e agli orientamenti interpretativi consolidatisi nel tempo.

 

L’art. 12 octies del Regolamento (UE) 833/2014 (“Reg. 833/2014”) prevede che, all'atto della vendita, fornitura, trasferimento o esportazione in un paese terzo di beni o tecnologie elencati negli allegati XI, XX, XXXV e XL del Reg. 833/2014, nonché di armi da fuoco e munizioni elencate all'allegato I del regolamento (UE) 258/2012, a decorrere dal 20 marzo 2024 l'esportatore ne vieti per contratto la riesportazione in Russia o per un uso in Russia. Il par. 3 dell’art. 12 octies richiede, inoltre, che l'accordo con la controparte del paese terzo preveda rimedi adeguati in caso di violazione di tale clausola, a cui si accompagna il dovere di informare senza indugio l'autorità competente dello Stato membro in cui l’esportatore risiede di eventuali violazioni, se note. Sono esclusi dal campo di applicazione dell’articolo i paesi partner elencati nell’allegato VIII del Reg. 833/2014, ossia, ad oggi, Stati Uniti d'America, Giappone, Regno Unito, Corea del Sud, Australia, Canada, Nuova Zelanda, Norvegia e Svizzera. Al di là di tali esclusioni, i paragrafi 2 e 2-bis individuano ulteriori ipotesi derogatorie all’obbligo di inserimento della clausola “No Russia”. Tale obbligo, infatti, non opera con riferimento ai contratti aventi ad oggetto i beni identificati dai codici doganali NC 8457 10, 8458 11, 8458 91, 8459 61 e 8466 93, elencati nell’Allegato XL del Regolamento (UE) n. 833/2014 (par. 2 lett. a). Esso era altresì derogato per i contratti conclusi prima del 19 dicembre 2023, relativi a beni diversi da quelli di cui ai codici doganali NC appena menzionati, fino al 1° gennaio 2025 o fino alla loro scadenza, se anteriore (par. 2 lett. b). Il paragrafo 1 non si applica, infine, agli appalti pubblici conclusi con un’autorità pubblica di un Paese terzo o con un’organizzazione internazionale (par. 2 bis).

 

Ai fini di una corretta traduzione di tali obblighi in prassi contrattuali e operative, assumono particolare rilievo le indicazioni interpretative fornite dalla Commissione europea, in particolare attraverso le “Commission consolidated FAQs on the implementation of Council Regulation No 833/2014 and Council Regulation No 269/2014” (FAQ), introdotte il 22 giugno 2022 e oggetto di costanti aggiornamenti.

Le FAQ relative alla clausola “No Russia”, previste dall’articolo 12 octies, sono raccolte nella sezione D (“Trade and Customs”), capitolo 13.
In merito alle modalità di inserimento della clausola “No Russia” nei relativi contratti, la FAQ n. 11, aggiornata per l’ultima volta a dicembre 2024, prevede che anche una clausola generale che vieti la riesportazione verso Paesi soggetti a misure restrittive dell’UE può essere considerata sufficiente, purché siano soddisfatti gli altri requisiti previsti dall’art. 12 octies, ossia l’indicazione di rimedi adeguati. Sono quindi fatte salve diciture che vietino la riesportazione dei prodotti verso qualsiasi Paese colpito da sanzioni UE, poiché tale dicitura include chiaramente anche la Federazione Russa.

La FAQ n. 5, invece, chiarisce cosa si intenda per “rimedi adeguati”: tali rimedi dovrebbero essere sufficientemente incisivi e finalizzati a dissuadere gli operatori non appartenenti all’UE da eventuali violazioni. 

Un rimedio adeguato può consistere, ad esempio, nella possibilità per l’operatore dell’UE di interrompere le forniture e di sospendere, interrompere o risolvere il contratto non appena venga a conoscenza di una violazione, da parte della controparte contrattuale, dell’impegno a non riesportare i beni o le tecnologie in Russia. A titolo esemplificativo, tali rimedi adeguati possono includere, secondo la Commissione, la sospensione, l’interruzione o la risoluzione del contratto, l’applicazione di penali sufficientemente dissuasive, oppure l’individuazione di un foro competente e di una legge applicabile tali che l’eventuale riesportazione venga certamente riconosciuta come contraria alle disposizioni contrattuali. Su quest’ultimo punto il linguaggio della Commissione è foriero di dubbi, dato che assicurarsi che il giudice competente si trovi nella posizione di dichiarare la riesportazione contraria alle disposizioni del contratto non garantisce, di per sé, che da tale accertata violazione discenda un “rimedio adeguato” in assenza di ulteriori previsioni contrattuali in tal senso.
Parallelamente, ai sensi del paragrafo 4 dell’articolo 12 octies del Reg. 833/2014, non appena vengano a conoscenza di una violazione, gli esportatori devono informare l’autorità competente dello Stato membro in cui sono residenti o stabiliti.

 

Particolarmente rilevante è poi la posizione assunta dalla Commissione con la FAQ n. 12, secondo cui, qualora un operatore dell’UE incontri difficoltà persistenti nell’inserire la clausola “No Russia” in un contratto concluso prima del 19 dicembre 2023, a causa del rifiuto della controparte contrattuale, l’obbligo previsto dall’articolo 12 octies può considerarsi adempiuto se l’operatore invia al proprio cliente una comunicazione unilaterale (ossia non sottoscritta dalla controparte) che vieti la riesportazione verso la Russia e la riesportazione per l’utilizzo in Russia. Tuttavia, ciò è valido solo in casi eccezionali, ad esempio quando:

 

• gli operatori dell’UE possono dimostrare di aver compiuto ogni possibile sforzo per includere la clausola; oppure 
• intrattengono rapporti commerciali consolidati con la controparte e, pertanto, ne hanno una buona conoscenza e hanno svolto adeguate attività di due diligence che riducono il rischio di violazioni o elusioni delle sanzioni; e/o 
• la normativa nazionale del Paese terzo in cui è stabilita la controparte impedisce l’inserimento di tali clausole; ecc. 

 

Secondo la Commissione, poi, gli operatori dell’UE devono includere un riferimento ai possibili rimedi adeguati di cui alla citata FAQ n. 5, che potrebbero attivare unilateralmente in caso di violazione. Questo passaggio resta poco chiaro, posto che una dichiarazione unilaterale non è di per sé in grado di far insorgere obblighi in capo alla controparte né, quindi, di permettere l’applicazione di rimedi alla violazione di obblighi contrattuali in assenza di una clausola che consenta il recesso discrezionale alla parte europea.
Oltre alle posizioni assunte dalla Commissione, si segnala l’avviso dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 18 ottobre 2024 che fornisce chiarimenti operativi in merito alla clausola “No Russia” di cui all’articolo 12 octies del Reg. 833/2014. In particolare, l’avviso evidenzia l’integrazione, all’interno del sistema TARIC, delle misure 780 e 781 – “Controllo all’esportazione” – relative al divieto contrattuale di riesportazione verso la Russia e la Bielorussia di determinate merci soggette a sanzioni. Tali codici devono essere indicati nelle dichiarazioni doganali di esportazione (bollette doganali), al fine di attestare il rispetto degli obblighi previsti dalla normativa.
Di seguito si riportano i codici e le note esplicative integrate dai servizi della Commissione, con decorrenza dal 21 ottobre 2024:
 

 

Infine, si evidenzia un profilo di rischio connesso all’entrata in vigore del D.Lgs. 211/2025, che ha introdotto nel Codice penale nuove fattispecie di reato, rilevanti anche quali reati presupposto ai fini della responsabilità amministrativa degli enti ai sensi del D.Lgs. 231/2001 per l’eventualità della violazione della maggior parte delle misure restrittive unionali. 

Nonostante la recente introduzione di tale decreto legislativo, l’omesso utilizzo della clausola “No Russia” non sembra integrare alcuna delle fattispecie incriminatrici previste dal decreto medesimo né, più in generale, alcun reato. Pertanto, allo stato attuale, tale omissione continua a essere sanzionata esclusivamente in via amministrativa, come già avveniva in precedenza. In ogni caso, benché l’omessa inclusione della clausola “No Russia” non configuri, isolatamente considerata, un illecito penale, essa può assumere rilievo significativo sul piano probatorio ove l’operazione si traduca, in concreto, in una riesportazione verso la Russia di beni di cui agli allegati citati nell’art. 12 octies del reg. 833/2014 tramite Paese terzo (esportazione indiretta verso la Russia). In sostanza, l’assenza della richiesta clausola, ove si verificasse una riesportazione vietata, potrebbe contribuire, insieme ad altri fattori, a provare la malafede dell’operatore, così come la presenza, invece, di tale clausola opererebbe a favore della sussistenza della buona fede.

 

In tale ipotesi, infatti, la mancata previsione della clausola contrattualmente imposta dal legislatore può essere valorizzata quale elemento sintomatico del dolo eventuale dell’operatore. L’obbligo normativo di inserire la clausola rende infatti esplicito, per l’operatore, il rischio di diversione della merce verso la Russia; pertanto, la sua omissione può concorrere a dimostrare che tale rischio era quantomeno rappresentato.

Al tempo stesso, la scelta di non adottare un presidio espressamente richiesto dalla normativa può essere letta, nel contesto complessivo della vicenda, come indice di accettazione del rischio stesso, e dunque come elemento idoneo a sostenere la tesi secondo cui l’operatore avrebbe mantenuto la medesima condotta anche a fronte della concreta possibilità della destinazione finale vietata.

Ne deriva che l’assenza della clausola non costituisce di per sé una fattispecie  di reato, ma può rappresentare uno degli elementi da cui desumere, insieme ad ulteriori circostanze fattuali, la sussistenza del dolo eventuale in relazione a un’ipotesi di esportazione indiretta verso la Russia, questa sì costituente non solo il reato previsto e punito ai sensi dell’art. 275-bis primo comma lettera d) del codice penale, ma anche un reato presupposto della responsabilità amministrativa dell’ente ai sensi del D.Lgs. 231/2001, a sua volta sanzionato non più con il metodo delle quote, ma con una percentuale dal 1% al 5% del fatturato globale della società.

 

In via conclusiva, si precisa che quanto illustrato nel presente aggiornamento si applica altresì alla clausola “No Bielorussia” di cui all’art. 8 octies del Regolamento (CE) n. 765/2006, articolo introdotto dal Regolamento (UE) 2024/1865 in data 29 giugno 2024.